2017年7月5日國務(wù)院常務(wù)會議指出，拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

國家發(fā)展改革委隨后印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，指導(dǎo)地方加快運(yùn)用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)?！锻ㄖ诽岢?，經(jīng)過長期投資建設(shè)，我國在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。積極推廣PPP模式，加大存量資產(chǎn)盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；有利于更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；有利于吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營效率；有利于推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革；有利于加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、存量項(xiàng)目PPP蛋糕機(jī)會來臨

不少業(yè)內(nèi)專家對此解讀認(rèn)為，存量項(xiàng)目PPP或?qū)⒊蔀橐还尚聼岢?。以PPP盤活地方政府存量資產(chǎn)，既能為地方政府騰出更多資金用于新項(xiàng)目，還能給予民間資本更多投資機(jī)會。

而在此前不久舉辦的第二屆廣州PPP創(chuàng)新發(fā)展研討會上，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副司長韓志峰表示，要加大存量項(xiàng)目PPP力度，盤活存量資產(chǎn)。他指出，改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這些存量項(xiàng)目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且項(xiàng)目本身具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益或是未來可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益；在這些存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大PPP的推廣力度，盤活存量資產(chǎn)，形成投資的良性循環(huán)，或許會是下一階段推廣PPP的重要方向之一。

再往前看，存量項(xiàng)目一直屬于國家鼓勵使用PPP模式的范疇?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出，“政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營管理”；《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號）要求各級財(cái)政部門鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目，以TOT（轉(zhuǎn)讓－運(yùn)營－移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營；《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）指出，“行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目”，并附有存量項(xiàng)目適用的委托運(yùn)營（O＆M）、TOT、ROT等具體模式說明?！秶野l(fā)展改革委 中國證監(jiān)會關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號），就推動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資相關(guān)工作作出全面安排，以更好地盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)。一些細(xì)分領(lǐng)域的政策實(shí)際上也推動著存量資產(chǎn)PPP模式的應(yīng)用，比如“水十條”和標(biāo)準(zhǔn)的出臺，催生了一批污水處理廠的提標(biāo)改造PPP項(xiàng)目。

實(shí)際上，2004年住建部126好文發(fā)布以來，以特許經(jīng)營tot模式和股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式操作的存量項(xiàng)目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公營事業(yè)單位運(yùn)作的自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠，通過引入專業(yè)的社會資本，既減輕了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也提高了公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量，社會資本從項(xiàng)目本身也獲得了合理的回報(bào)。典型的例子包括合肥王小郢污水處理PPP項(xiàng)目，南京市城東、仙林污水處理PPP項(xiàng)目、安徽馬鞍山供水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目等。

從這個程度上說，全國各地有望迎來一輪存量項(xiàng)目PPP的熱潮。本文存量項(xiàng)目PPP分析不是分析股權(quán)收益，而是分析PPP市場化率及潛在的市場空間。對于存量項(xiàng)目，上市的屬地企業(yè)（B方陣，區(qū)域綜合環(huán)境服務(wù)集團(tuán)）簽訂特許經(jīng)營，而B方陣市場化的方式區(qū)別于A方陣（重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)），B方陣PPP的市場化率計(jì)算需要排除上市公司持有的運(yùn)營資產(chǎn)，具體分析如下文所述。

二、市政供排水領(lǐng)域存量資產(chǎn)的PPP空間將釋放

根據(jù)國發(fā)43號文和60號文，市場化涵蓋兩種方向。一種是通過PPP方式讓外地社會資本參與，一種是屬地企業(yè)上市簽訂特許經(jīng)營或?qū)俚仄髽I(yè)簽訂類似特許經(jīng)營的承包協(xié)議進(jìn)行一定的市場化轉(zhuǎn)型或?qū)I(yè)化平臺的升級。

《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》明確提到能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等領(lǐng)域進(jìn)行存量資產(chǎn)盤活。E20現(xiàn)就市政供水、污水兩個領(lǐng)域存量PPP市場化空間進(jìn)行數(shù)據(jù)測算，為業(yè)界參與存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目提供參考。

對于上述的市場化方向有數(shù)據(jù)支撐的分析，目前可將后者未上市的部分單獨(dú)列出，如上海城投水務(wù)的運(yùn)營資產(chǎn)沒有裝入城投控股上市公司，理論上可以作為存量資產(chǎn)進(jìn)行社會資本轉(zhuǎn)讓的余糧，E20數(shù)據(jù)中心在統(tǒng)計(jì)中已經(jīng)考慮了此因素；而興蓉環(huán)境、重慶水務(wù)的供排水運(yùn)營資產(chǎn)已裝入上市公司，理論上已不能作為存量資產(chǎn)進(jìn)行PPP市場化的可能。再如像北排等跟政府簽訂了類似特許經(jīng)營的承包協(xié)議，考慮到這類公司依然是與政府關(guān)聯(lián)度緊密的地方國企，存在著存量項(xiàng)目PPP釋放的可能，而這些存量資產(chǎn)與上市公司擁有的不能釋放空間的屬地性資產(chǎn)不同。對于市政供水廠項(xiàng)目而言，除了股權(quán)合作開展a類項(xiàng)目以外，還有涉及帶管網(wǎng)直接運(yùn)營的b類項(xiàng)目，兩類合作類型均被歸入PPP市場化，具體項(xiàng)目分類見文章。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)的PPP市場化率圖可以看出，區(qū)域市場化釋放的空間隨著顏色的變淺逐步減小。另外，也可關(guān)注到北京的PPP市場化率較高（供水接近60％，污水處理在70％以上），而上海的供水、污水處理PPP市場化率均小于20％。

圖1 全國供水PPP市場化率區(qū)間分布

數(shù)據(jù)來源：行業(yè)數(shù)據(jù)來源于E20研究院行業(yè)數(shù)據(jù)庫，企業(yè)數(shù)據(jù)來源于E20數(shù)據(jù)中心企業(yè)數(shù)據(jù)庫；時(shí)間截至2016年底。供水PPP市場化率＝社會資本通過PPP市場化方式獲取的市政供水規(guī)?？傆?jì)（城市及縣城）／相關(guān)省市供水規(guī)?？傆?jì)（城市及縣城）；E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖中A方陣業(yè)績計(jì)算在內(nèi)，而B方陣企業(yè)借助地域優(yōu)勢所獲得的屬地性市場化項(xiàng)目并未計(jì)算在內(nèi)。

圖2 全國污水處理PPP市場化率區(qū)間分布

數(shù)據(jù)來源：行業(yè)數(shù)據(jù)來源于E20研究院行業(yè)數(shù)據(jù)庫，企業(yè)數(shù)據(jù)源于E20數(shù)據(jù)中心企業(yè)數(shù)據(jù)庫；時(shí)間截至2016年底。污水處理PPP市場化率＝社會資本通過PPP市場化方式獲取的市政污水處理規(guī)?？傆?jì)（城市及縣城）／相關(guān)省市污水處理規(guī)?？傆?jì)（城市及縣城）；E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖中A方陣業(yè)績計(jì)算在內(nèi)，而B方陣企業(yè)通過傳統(tǒng)公建公營方式所獲得的屬地性市場化項(xiàng)目并未計(jì)算在內(nèi)。

E20數(shù)據(jù)中心以2016年底市政供排水行業(yè)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)為基數(shù)進(jìn)行估算：全國30個省市區(qū)市政供水存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間約21300萬噸／日，可PPP市場化的占比約73％；市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間約9035萬噸／日，可PPP的市場化占比約 49％。全國30個省市區(qū)市政供水和市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間差異較大，如圖3和圖4所示。在本次估算過程中，擁有屬地性供排水業(yè)績的企業(yè)被視為一類特殊群體（興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍(lán)環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表），這些企業(yè)擁有的供排水項(xiàng)目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項(xiàng)目與嚴(yán)格意義的PPP模式下的市場化項(xiàng)目并不完全一致，在計(jì)算供排水市場化率時(shí)這些項(xiàng)目并未被予以考慮；此外，部分屬地性供排水項(xiàng)目已裝入上市公司報(bào)表中、并不能被予以PPP市場化，在計(jì)算市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間時(shí)，這部分屬地性供排水項(xiàng)目不能被計(jì)算在內(nèi)。此處以北京、上海為例；北京供排水市場盤踞著北控水務(wù)、威立雅中國等10多家企業(yè)，它們?nèi)趸吮迸诺葘俚匦怨緦Ρ本┦姓┡潘袌龌挠绊?，供排水市場化率相對較高；相反，上海供排水市場化率處于較低水平，據(jù)了解，城投控股旗下上海城投水務(wù)的供排水業(yè)績并未被裝入城投控股上市公司內(nèi)，從而被歸入可PPP市場化，上海地區(qū)市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間相對較大。

圖3 供水PPP存量市場規(guī)模

圖4 污水處理PPP存量市場規(guī)模

三、存量資產(chǎn)的盤活需面對的問題

存量資產(chǎn)的PPP盤活需要面對全面評估該存量項(xiàng)目的情況，如存量項(xiàng)目本身的質(zhì)量（手續(xù)完備性、資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營收益穩(wěn)定性）、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓VS經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（操作難度及稅負(fù)問題）、原有員工的接管安置、政府對自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評估等問題。需要注意到，優(yōu)質(zhì)的存量項(xiàng)目PPP，必然是規(guī)范的“真PPP”，因此始終符合PPP的四項(xiàng)核心原則——真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確的產(chǎn)出要求、強(qiáng)調(diào)全壽命期績效、回報(bào)與績效關(guān)聯(lián)。

存量項(xiàng)目資產(chǎn)本身質(zhì)量。存量項(xiàng)目PPP盤活需要面對項(xiàng)目本身的質(zhì)量問題，最基本的，存量項(xiàng)目的前期手續(xù)完備，可研、土地、規(guī)劃等方面沒有重大瑕疵，對項(xiàng)目進(jìn)行全面、細(xì)致的盡職調(diào)查。

提標(biāo)改造可能性。存量PPP項(xiàng)目，建設(shè)已完成，但可能面臨著改擴(kuò)建或者提標(biāo)改造的可能，若涉及這種情形，需要做好面對存量項(xiàng)目因標(biāo)準(zhǔn)提高新增投資、社會資本選擇（具備投融資、建設(shè)和運(yùn)營能力）等問題的準(zhǔn)備。

資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓還是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓？若是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將涉及國有資產(chǎn)評估、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi)、債權(quán)債務(wù)、原有權(quán)屬機(jī)構(gòu)（如地方平臺公司B方陣）是否愿意合作等問題。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓除需要資產(chǎn)原權(quán)屬單位的內(nèi)部決議、國有資產(chǎn)管理部門的批準(zhǔn)、專業(yè)第三方對資產(chǎn)進(jìn)行評估外，還需要在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)予以掛牌，采取拍賣或者招投標(biāo)方式組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易。相比之下，特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式操作起來將更為簡便，對社會資本來說也有助于減少稅費(fèi)支出。

原有員工如何處置。供水、污水處理等領(lǐng)域的存量項(xiàng)目，不能回避的是原有人員的安置問題，如處理不當(dāng)，將形成社會不穩(wěn)定因素，對政府和社會資本都不利。一般而言，政府進(jìn)行存量資產(chǎn)PPP招標(biāo)時(shí)可要求社會資本提前制定原有人員安置方案（預(yù)案），約定幾個原則：合同幾年不變（如3、5年不得解聘）、工資福利不降低、社保齊全。具體執(zhí)行上，可考慮“老人老辦法、新人新辦法”，在一定期限內(nèi)優(yōu)勝劣汰、平穩(wěn)有序過渡。

政府對自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評估。無論新建還是存量PPP，項(xiàng)目本身都屬于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域，主要有政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助作為回報(bào)來源。因此，政府需要對自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出進(jìn)行全面系統(tǒng)評估，保證政府的支付能力和存量項(xiàng)目PPP的分險(xiǎn)可控性。

此外，國家層面對“偽PPP”、變相增加地方政府債務(wù)行為的政策“收口”，對某些類型的存量項(xiàng)目PPP也是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。隨著存量PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)，實(shí)施落地過程中出現(xiàn)一些新問題，過分注重“盤活”以獲得資金的做法可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目本身應(yīng)該突出的運(yùn)營績效被輕視、背離提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的“初心”，國家政策上進(jìn)行規(guī)范將是必然。由此來看，不具備收費(fèi)基礎(chǔ)的非運(yùn)營類存量項(xiàng)目（比如市政道路，地下管網(wǎng)，免費(fèi)廣場公園等）應(yīng)該是被絕對禁止采用ppp方式對外單獨(dú)轉(zhuǎn)讓之列。