地方政府債務(wù)是我國應(yīng)對金融危機推出的經(jīng)濟振興計劃的產(chǎn)物，主要集中在省以下政府層級，PPP模式是經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)后地方政府保持和擴大公共品投資的財政創(chuàng)新手段，自2014年以來在全國得到大力推廣。本文對新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡稱自治區(qū))部分區(qū)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在化解存量債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重之際，大規(guī)模運用PPP模式擴大公共投資是既是穩(wěn)增長的途徑，但也面臨巨大的財政風(fēng)險，據(jù)此提出在化解存量債務(wù)背景下，控制PPP模式財政風(fēng)險的建議和對策。

一、引言

我國原《預(yù)算法》明確規(guī)定禁止地方政府舉債，但實際上大部分地方政府都有負(fù)債。地方政府負(fù)債可追溯到1979年。1981-1985年，省級政府集中舉借債務(wù)，市級和縣級政府舉債則集中于1986年-1996年，至2010年底，全國僅有54個縣級政府尚未舉債，增長迅猛是在2008年金融危機之后。地方政府舉債合理性的解釋主要是：債務(wù)資金有效緩解地方政府在經(jīng)濟發(fā)展及基礎(chǔ)建設(shè)過程中的財力不足，保持了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)態(tài)增長。地方政府規(guī)模究竟有多大?不同口徑下的數(shù)字大不相同，不同口徑的差別在于隱性債務(wù)。

我國進(jìn)入經(jīng)濟新常態(tài)后，隨著財政收入增速放緩，地方債務(wù)的風(fēng)險浮出水面，如果出現(xiàn)大面積地方政府債務(wù)違約，可能向金融體系傳遞進(jìn)而威脅宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定，其蘊含的信用及金融風(fēng)險引起政府和學(xué)界高度重視。PPP模式是在地方債務(wù)高企的背景下推出的新型融資方式，是在公共領(lǐng)域政府與市場關(guān)系的重塑，它打開了民間資本跟進(jìn)的制度空間，能夠與財政資金共同發(fā)揮更大的乘數(shù)效應(yīng)。2014年以來，PPP項目如雨后春筍，分布在各地各相關(guān)行業(yè)，隨著PPP項目的紛紛落地，尤其要警惕PPP熱潮背后潛藏的問題與風(fēng)險。

從地方債務(wù)的性質(zhì)和分層結(jié)構(gòu)看，與中央和省級政府相比，市縣級政府財政資源有限但負(fù)債率較高，極易發(fā)生不良債務(wù)的風(fēng)險。但實施分稅制以來，省以下政府間事權(quán)與支出責(zé)任不清，財力與事權(quán)逆向運行的矛盾始終難以克服，地方政府面對提供公共服務(wù)及推動經(jīng)濟發(fā)展過程中的預(yù)算內(nèi)財政缺口，雖是“主動”負(fù)債，卻有不得已之難。存量債務(wù)既定的背景下，尤其要警惕大力推廣PPP模式帶來的財政風(fēng)險。

二、地方政府存量債務(wù)情況

隨著新《預(yù)算法》的深入實施和地方政府資助發(fā)債的開啟，在中央政府嚴(yán)格要求和制度規(guī)范下，各地地方債管理進(jìn)入一個“史上最嚴(yán)”的新時期，自治區(qū)地方政府債務(wù)管理的壓力隨之上升。

至2016年末，自治區(qū)政府性債務(wù)余額為3,941.2億元，其中，政府債務(wù)2,836.9億元(一般債務(wù)2,179.6億元，專項債務(wù)657.3億元)，占總量的72%;或有債務(wù)(包括審計口徑中的負(fù)擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù))1,104.3億元，占總量的28%。地方政府債務(wù)余額在全國處于中游。

通過對烏魯木齊市、克拉瑪依市、博爾塔拉蒙古自治州的調(diào)研和判斷：當(dāng)前自治區(qū)已認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)中，雖然總體上綜合負(fù)債率尚未進(jìn)入預(yù)警風(fēng)險區(qū)，但各地州市政府承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)總額占地方財政收入的比重已分別達(dá)到40%-80%，加入存量債務(wù)全部到期償還，地州市政府將難以承受。因此，各級政府都積極采取措施化解債務(wù)風(fēng)險：一是大力推進(jìn)PPP模式。二是進(jìn)行債務(wù)置換。

從2015年起，財政部分三年分批置換到期的地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，期限3-10年不等。債務(wù)置換雖未減少債務(wù)總規(guī)模，但以低利率、長期限的中央政府債券置換到期的地方債務(wù)，流動性風(fēng)險得以化解且降低了舉債成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，層級較低的政府獲得的置換額度中，期限短的債券(3年和5年)占較大比重，由此可知，經(jīng)置換后的存量債務(wù)也將在2017-2023年最后清償，大部分集中在2018-2019年。隨著置換債務(wù)陸續(xù)到期，在保穩(wěn)定、保民生、保運轉(zhuǎn)的前提下，各地特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府按期償還債務(wù)將是非常艱巨的任務(wù)。在存量債務(wù)逐步減少的同時，因PPP項目產(chǎn)生的隱性負(fù)債風(fēng)險上升，此外，融資平臺、土儲中心等來源的債務(wù)比重有所降低，但仍是地方債務(wù)隱性風(fēng)險的主體部分。

三、自治區(qū)PPP落地項目的主要特點

作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是制約自治區(qū)地方經(jīng)濟持續(xù)增長的瓶頸，為此，自治區(qū)確定2017年全社會固定資產(chǎn)同比增長50%以上的目標(biāo)。為“更好地發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，堅持市場運作、多元投資，創(chuàng)新投融資模式，持續(xù)釋放社會投資潛力。大力推行PPP模式，發(fā)揮好自治區(qū)PPP引導(dǎo)基金和項目獎補政策作用，推動PPP簽約和落地建設(shè)?！痹谡咄苿酉?，各地PPP項目紛紛落地，PPP市場呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。截至2017年9月末，財政部綜合信息管理平臺自治區(qū)入庫項目共計1124個，累計投資額12012億元，項目落地率位居全國第二，覆蓋14個地州市和19個行業(yè)領(lǐng)域，顯現(xiàn)了較好的經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)。落地的PPP項目有以下特點：

1.在項目回報機制上，以政府付費方式為主

從全國的情況看，60%的PPP項目采用政府付費的模式，新疆該比重占到79%。新疆是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，長期以來基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，PPP項目的融資相對困難。這兩年開工落地的某些PPP項目，雖然也有收益，但受制于城鎮(zhèn)居民總體較低的收入和消費水平的約束等因素，其收益遠(yuǎn)不足以彌補項目運營成本和滿足社會資本的預(yù)期收益。因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)通?？梢圆捎萌笨谘a助的項目，而在新疆只能以政府付費的方式實施，發(fā)達(dá)地區(qū)可使用者付費的項目，在新疆可能因使用流量不足而以缺口補助的方式落地。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，在已啟動的項目中，政府要承擔(dān)較大的支出責(zé)任，但可以較少的財政資金“撬動”大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資，對地方經(jīng)濟的可持續(xù)增長的長遠(yuǎn)影響是毋庸置疑的。

2.社會資本的預(yù)期收益率在6%-8%之間，但越來越難實現(xiàn)

在中央政府強化債務(wù)風(fēng)險以及金融創(chuàng)新不足的情況下，PPP項目普遍面臨著艱巨的融資壓力，即便獲得融資，其融資成本都相對較高，雖然社會資本期望的預(yù)期收益率在6%-8%之間，但相較于較高的融資成本，實際屬于微利。2017年以來，隨著PPP項目競爭加劇，社會資本方的預(yù)期收益率普遍降低，甚至出現(xiàn)了零回報的項目。雖然減少政府未來的付費，但也可能隱藏項目建設(shè)維護(hù)低質(zhì)量的風(fēng)險。

3.項目經(jīng)營期均在10年以上，個別項目經(jīng)營期達(dá)到35年

這是自治區(qū)現(xiàn)階段重點公共產(chǎn)品與服務(wù)的民生屬性決定的。較長的經(jīng)營期有利于穩(wěn)定預(yù)期，其中的問題不容忽視：(1)以PPP項目基金作為政府出資的項目，基金的存續(xù)期少于項目運營期，基金期滿而項目還在運營，政府的出資成為或有負(fù)債。(2)經(jīng)營期內(nèi)諸多因素的變化，使得預(yù)期微利的項目變得虧損，或者產(chǎn)生超額收益(這個概率較低)，項目是否能夠持續(xù)?合同中約定的風(fēng)險劃分是否真正落實?這需要加強項目監(jiān)管，更對地方政府的治理能力提出了更高的要求。

四、存量債務(wù)背景下管控PPP模式財政風(fēng)險的建議

地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中，對資金需求巨大但融資能力有限，在存量債務(wù)高企而增量債務(wù)空間被壓縮的情況下，PPP模式拓展了地方政府融資空間。但PPP模式能否取公私兩者之利，需要地方政府具備較強的管理能力，如果不能提供良好的制度環(huán)境，那么公私合作的結(jié)果可能集私人部門的逐利目標(biāo)和公共部門的低效率而與預(yù)期相悖，落入“PPP陷阱”。

(一)把防風(fēng)險放在穩(wěn)增長的重要位置

發(fā)展是解決我國諸多經(jīng)濟社會問題的關(guān)鍵，民生福祉的改善更需要可持續(xù)的穩(wěn)定增長。2016年我國經(jīng)濟增長放緩至6.7%以后，2017年將增長目標(biāo)設(shè)為6.5%左右，將改革重點轉(zhuǎn)向去杠桿降成本，防風(fēng)險意識更加突出。隨著經(jīng)濟增速趨緩，依賴“債務(wù)—投資”驅(qū)動的增長模式下累積的風(fēng)險浮出水面。在國家經(jīng)濟增長目標(biāo)下調(diào)的同時，自治區(qū)依然確定了7%的增長目標(biāo)。新疆投資驅(qū)動型的發(fā)展模式下，穩(wěn)增長已見效，防風(fēng)險應(yīng)被提到更加重要的位置。

風(fēng)險防控對于經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展意義重大。從一定意義上說，防風(fēng)險就是穩(wěn)增長。不出風(fēng)險，經(jīng)濟才能保持穩(wěn)定增長。2015年以來，新預(yù)算法的實施和國務(wù)院的相關(guān)文件構(gòu)建了較為完善的法律政策體系，規(guī)范的政府舉債融資機制逐步建立，且已卓有成效地運行。實施地方政府債務(wù)風(fēng)險防控，首先要對債務(wù)動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急政策儲備，推進(jìn)風(fēng)險防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。其次，尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，按照國家“十三五”規(guī)劃安排和宏觀調(diào)控目標(biāo)，考慮本地區(qū)實際，制定地方政府債務(wù)長期規(guī)劃并安排新增債務(wù)。

(二)將PPP支付責(zé)任與存量債務(wù)總量統(tǒng)籌考慮

始于上世紀(jì)80年代PPP模式的發(fā)展歷史顯示，財政風(fēng)險不能在事前得到有效控制，是導(dǎo)致PPP模式不可持續(xù)的重要原因，風(fēng)險防范可以使政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資和財政可持續(xù)性之間實現(xiàn)平衡。

目前地方財政用于PPP的資金逐步接近甚至超過10%的支出上限，其隱藏的風(fēng)險必須要引起地方政府的高度重視。PPP模式以少量的財政支出撬動了大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資，但當(dāng)期被節(jié)省的支出又是未來的地方政府債務(wù)。在運用PPP模式時，應(yīng)將化解存量債務(wù)與PPP模式統(tǒng)籌考慮，存量債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，PPP規(guī)模必然要受制于地方財力的實際有效騰挪空間而不能單純以上限考慮，否則，解決債務(wù)的麻煩又會推動更多的融資需求。應(yīng)將化解存量債務(wù)的風(fēng)險作為選擇PPP項目回報機制的重要參考。在監(jiān)控政府債務(wù)風(fēng)險時，應(yīng)在存量債務(wù)的基礎(chǔ)上加上PPP或有債務(wù)。

從真正降低風(fēng)險的角度看，未來的PPP項目應(yīng)盡可能選擇可行性缺口補助和使用者付費的模式，除非項目投資拉動了經(jīng)濟增長，居民收入提高從而帶來足夠的“使用者付費”，政府付費的PPP項目的最終投資還是出自“公共錢包”，且未改變整個項目生命周期中政府支出的總凈現(xiàn)值，并不能根本緩解政府性債務(wù)的壓力。未來除了關(guān)注分期支付的能力外，還涉及政府的政策延續(xù)性問題，這關(guān)系到能否保證合同的履行。

(三)完善PPP項目管控機制，提高項目質(zhì)量

PPP項目風(fēng)險存在于項目設(shè)計、立項、建設(shè)、運營管理的全過程，因為是公共品，政府是風(fēng)險的最后承擔(dān)者，因此，如何管理好PPP項目，保證項目預(yù)期收益成為防風(fēng)險的關(guān)鍵。地方政府在運用PPP模式要特別關(guān)注風(fēng)險，不僅要考量單個項目的風(fēng)險，還要綜合考慮在所有PPP項目中政府承擔(dān)的風(fēng)險總量。

1.項目立項環(huán)節(jié)，防止“偽PPP項目”進(jìn)入，嚴(yán)格操作流程

在任何情況下，PPP項目都不應(yīng)超越適用于其它投資項目的常規(guī)預(yù)算流程，PPP模式只是改善基礎(chǔ)設(shè)施供給的一種模式，識別在什么條件下采用以及如何采用，才是從根本上提高PPP項目投入-產(chǎn)出績效的關(guān)鍵。地方政府不應(yīng)將PPP當(dāng)成完成固定資產(chǎn)投資任務(wù)的融資手段，否則亂象就難以避免。

2.理性選擇社會資本方，不能單純以低價作為中標(biāo)依據(jù)

隨著PPP的深入推進(jìn)，吸引越來越多的企業(yè)積極參與，一些PPP項目競爭激烈，一些企業(yè)不斷刷新低價，甚至出現(xiàn)投資回報率為零的報價。從少付費多辦事的角度考慮，地方政府如果選擇了低價的社會資本方，則可能存在遠(yuǎn)期風(fēng)險。資本的逐利性決定低價或者零收益不可能持續(xù)。利潤必然要從成本中“擠出”，則項目建設(shè)和運營中的偷工減料、以次充好就難以避免，若資金鏈斷裂，則可能項目中止甚至爛尾，政府的公信力還將受到負(fù)面影響。市場監(jiān)管缺位、不到位，招標(biāo)方過于強調(diào)成本而忽視質(zhì)量，容易導(dǎo)致招標(biāo)的天平傾向于價格。PPP項目提供的仍是公共品，需要打造的是百年精品，這需要中標(biāo)的企業(yè)有工匠精神，精心打磨，而低價往往難以如愿。

3.謹(jǐn)防PPP合同的隱性財政風(fēng)險

政府除了承擔(dān)已納入PPP合同的顯性財政承諾外，還需要承擔(dān)一些隱性負(fù)債，即由道德義務(wù)或者公眾期望而產(chǎn)生的非合同責(zé)任。例如，一個項目由于政治、社會因素而不能失敗(提供的服務(wù)不能中斷)，那么即使政府沒有法定承諾，仍要承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。此外，合同的終止通常也會產(chǎn)生隱性負(fù)債，政府除了根據(jù)合同規(guī)定補償社會資本外，還需要確保持續(xù)提供公共服務(wù)或者結(jié)束公共服務(wù)，將設(shè)施用于其他目的或拆除。究其原因，在于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職責(zé)最終還是公共部門，PPP不是推卸責(zé)任的手段，無論如果社會資本方以何種方式和理由退出，政府仍有責(zé)任和義務(wù)要保證公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量。

4.加強全過程監(jiān)管

當(dāng)前監(jiān)管的重點在合同簽署前的項目遴選和評估，進(jìn)入合同期階段(合同簽署至合同結(jié)束這段時期)，監(jiān)管框架和具體制度安排仍缺乏細(xì)節(jié)。未來幾年更多項目將進(jìn)入操作期，缺乏有效監(jiān)管可能出現(xiàn)風(fēng)險。

(四)健全PPP項目配套的政策措施，嚴(yán)防PPP模式風(fēng)險

PPP模式是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對地方政府的治理能力要求較高，只有通過良好的管理，才能實現(xiàn)預(yù)期的好處，避免“PPP陷阱”。

1.加強PPP法治建設(shè)，改善PPP項目環(huán)境

目前PPP模式運作主要依靠政府部門的行政規(guī)章進(jìn)行約束，法律的等級效力較低。操作法規(guī)政出多門，財政部、發(fā)改委等主要部委職責(zé)劃分不清，出臺規(guī)章的上位法不同，導(dǎo)致項目執(zhí)行中的政企關(guān)系定位不明、審批標(biāo)準(zhǔn)不同等諸多問題。

2.多措并舉化解PPP項目融資難的問題

財預(yù)[2017]87號和財預(yù)[2017]50號等文件從制度上約束了地方政府非規(guī)范融資的“后門”，但在地方政府自身財力有限且“正門”狹窄的情況下，PPP項目融資難的問題變得更加嚴(yán)峻。PPP項目的投融資渠道在很大程度上決定PPP市場的可持續(xù)發(fā)展，也是金融體系能否真正支持服務(wù)到實體經(jīng)濟的一個關(guān)鍵節(jié)點，因此，急需出臺金融機構(gòu)和資本市場的參與PPP項目的“正面清單”，發(fā)揮政策的支持引導(dǎo)以多種融資工具的運用等，需要盡快出臺和完善具體規(guī)則。

3.加強PPP政府支出的預(yù)算管理，提高預(yù)算管理水平

PPP項目的財政支出需要列入預(yù)算，但此類預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算不同，具有一定的或然性，評價政府的或然責(zé)任非常困難，使得此類預(yù)算的管理難度較大。一些國家引入或然責(zé)任基金或為或然責(zé)任提供預(yù)算和防護(hù)，但我國目前尚無特別規(guī)定，在PPP項目進(jìn)入運營期后，既是考驗政府的支付能力，也考驗著政府的預(yù)算管理水平。

【作者簡介】

周莉，新疆財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授;王冠華，北京盈科(烏魯木齊)律師事務(wù)所管委會委員、股權(quán)高級合伙人、執(zhí)業(yè)律師。

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