政策解讀

從2015年開始實(shí)施的《水污染防治行動計(jì)劃》已經(jīng)進(jìn)展過半。2018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，又明確提出“著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”。近日，針對2018年城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動期間發(fā)現(xiàn)的問題，生態(tài)環(huán)境部向19個城市人民政府下發(fā)督辦函。

當(dāng)前水污染防治形勢進(jìn)展如何?打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)面臨哪些突出問題和挑戰(zhàn)?圍繞以上問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、研究員陳健鵬。

水污染防治形勢嚴(yán)峻

記者：當(dāng)前，你如何看待我國的水污染防治形勢?

陳健鵬：從水污染防治總體形勢來看，水環(huán)境質(zhì)量處在“穩(wěn)中向好”的階段?！笆晃濉币詠?，地表水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)開始逐步改善。從監(jiān)測斷面和評價的長度比例來看，優(yōu)良水質(zhì)占比自“十一五”以后逐步提高。湖泊、水庫富營養(yǎng)化的狀況得到改善。近岸水域海水污染形勢開始好轉(zhuǎn)。但是，地下水質(zhì)量惡化的態(tài)勢尚未得到遏制。

從污染源構(gòu)成及主要水污染物排放趨勢來看，環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1999年，我國生活源廢水排放量首次超過工業(yè)廢水排放，隨后維持該態(tài)勢?！笆晃濉逼陂g工業(yè)源廢水排放已進(jìn)入下降階段，而生活源廢水排放量仍處在上升階段。廢水中化學(xué)需氧量(COD)、氨氮先后在“十一五”“十二五”期間達(dá)峰。需要強(qiáng)調(diào)一下農(nóng)業(yè)污染問題。第一次全國污染源普查顯示，2007年農(nóng)業(yè)源COD、總氮、總磷占一半左右。此后，“十二五”期間農(nóng)業(yè)源水污染物納入到環(huán)境統(tǒng)計(jì)中。2011年之后的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，總氮、總磷處在高位。農(nóng)業(yè)面源污染問題越來越受到重視。隨著農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的調(diào)整，2015年左右，我國化肥使用量已經(jīng)達(dá)峰，但是，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，我們預(yù)判，化肥使用量在相當(dāng)長時期會處在平臺期。而隨著生活源、工業(yè)源水污染物的進(jìn)一步削減，農(nóng)業(yè)源水污染物占比還會逐步提高。

從水污染治理市場的發(fā)展來看，2000年之后污水處理市場快速發(fā)展，“十一五”“十二五”是我國城市污水處理廠大建設(shè)的時期。隨著《水污染防治行動計(jì)劃》的實(shí)施，我國污水處理市場發(fā)展進(jìn)入新階段。污水處理市場已經(jīng)從大中城市發(fā)展到中小城市和農(nóng)村地區(qū)。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)生活污水處理已經(jīng)成為重點(diǎn)和熱點(diǎn)。污水處理市場規(guī)模也快速擴(kuò)張。

記者：水污染治理的重點(diǎn)領(lǐng)域有哪些?各領(lǐng)域減排形勢和主要問題是什么?

陳健鵬：水污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域主要是市政污水處理、工業(yè)園區(qū)污水處理、村鎮(zhèn)生活污水、農(nóng)業(yè)面源污染等重點(diǎn)領(lǐng)域。

城市污水治理領(lǐng)域。城市黑臭水體治理是難點(diǎn)問題，其成因復(fù)雜、治理難度大。從原因來看，既有工業(yè)點(diǎn)源排放、散亂污企業(yè)偷排、農(nóng)業(yè)面源，也有控源截污不到位、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)不配套、歷史欠賬多等多方面的原因。在我們的相關(guān)調(diào)研中，地方普遍反映城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)歷史欠賬多，亟待加強(qiáng)投入。此外，市政污水處理后產(chǎn)生的污泥處理率低，需要高度關(guān)注。

工業(yè)污水處理領(lǐng)域。工業(yè)園區(qū)污水處理領(lǐng)域?！端廴痉乐涡袆佑?jì)劃》要求“2017年底前，工業(yè)集聚區(qū)應(yīng)按規(guī)定建成污水集中處理設(shè)施，并安裝自動在線監(jiān)控裝置”。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部掌握的情況，這一目標(biāo)沒有如期完成。

農(nóng)村污水處理領(lǐng)域。農(nóng)村污水處理率低，尚未建立系統(tǒng)性的有效模式。一方面，農(nóng)村污水存在顯著的地域特征，存在分散、不穩(wěn)定等特點(diǎn)，處理難度大。另一方面，農(nóng)村地區(qū)污水處理付費(fèi)機(jī)制難以建立，難以保障污水處理設(shè)施運(yùn)行的可持續(xù)性。從調(diào)研了解的情況，在大的范圍上，農(nóng)村地區(qū)污水處理問題尚未破題。

農(nóng)業(yè)面源污染將長期處在高位。我國是全球化肥使用量最高的國家，化肥使用強(qiáng)度遠(yuǎn)超國際平均水平以及主要發(fā)達(dá)國家。不同于工業(yè)污染源的末端治理，削減面源污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在前端的減量化，這需要農(nóng)業(yè)部門通過調(diào)整糧食政策、化肥補(bǔ)貼政策、有機(jī)肥替代、測土配方等舉措多管齊下，不過這需要一個長期過程。此外，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治形勢嚴(yán)峻。前期畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定執(zhí)行過程中在畜禽種類、養(yǎng)殖規(guī)模、范圍界定等方面也存在一些問題。而畜禽污染防治技術(shù)或模式也有待進(jìn)一步探索。

政府監(jiān)管在治理體系中處于核心地位

記者：水污染治理領(lǐng)域是環(huán)境污染第三方治理參與程度較深、市場化程度比較高的領(lǐng)域，比如PPP模式在這個領(lǐng)域發(fā)展很快，也存在一些問題，請問如何構(gòu)建水污染治理體系?

陳健鵬：黨的十九大報告明確提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。需要強(qiáng)調(diào)的是，構(gòu)建多元化的水污染治理體系，包括社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的政府監(jiān)管處于核心位置。一方面，環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生對環(huán)境服務(wù)市場的需求。隨著環(huán)境監(jiān)管嚴(yán)格度、有效性的提高，對環(huán)境服務(wù)市場需求也不斷深化。另一方面，市政污水處理屬于公用事業(yè)，具有典型的公益屬性和自然壟斷性，對該領(lǐng)域的市場監(jiān)管對于規(guī)范水污染處理市場健康發(fā)展不可或缺。從國際經(jīng)驗(yàn)和理論來看，對該領(lǐng)域的監(jiān)管是難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，促進(jìn)排污單位、集中式污水處理設(shè)施提高環(huán)境合規(guī)水平。通過環(huán)保督察、涉水專項(xiàng)督查推動各級環(huán)境監(jiān)管加強(qiáng)對排污單位、集中式污水處理設(shè)施常態(tài)化監(jiān)管。

第二，要進(jìn)一步明晰相關(guān)主體的責(zé)任，提高水污染治理體系的可問責(zé)性。以環(huán)保督察制度和河長制為抓手，進(jìn)一步夯實(shí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門涉及水污染防治的責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制。與此同時，要進(jìn)一步明確排污單位和第三方污染治理企業(yè)的法律責(zé)任。

第三，加強(qiáng)對水污染治理市場的監(jiān)管，規(guī)范并引導(dǎo)污水處理市場健康發(fā)展問題。這是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的范疇，特別是市政污水處理領(lǐng)域，面臨典型的公用事業(yè)監(jiān)管問題。因此，應(yīng)建立并完善市場準(zhǔn)入、招投標(biāo)機(jī)制、定價機(jī)制及反不正當(dāng)競爭機(jī)制。規(guī)范并引導(dǎo)污水處理市場健康發(fā)展，糾正前一階段出現(xiàn)的低價中標(biāo)等問題，避免行業(yè)惡性競爭。此外，應(yīng)特別注意規(guī)范污水治理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。

記者：當(dāng)前，從完善水污染治理的政策角度，有哪些具體問題特別值得關(guān)注，需要從哪些方面著力?

陳健鵬：首先，進(jìn)一步完善污水處理收費(fèi)機(jī)制。調(diào)整城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之可以覆蓋污水、污泥處理成本并保障運(yùn)營單位獲得合理收益。積極探索農(nóng)村居民污水處理收費(fèi)機(jī)制，探索多元化的污水處理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，建立長效運(yùn)行機(jī)制。

其次，合理制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)污水廠提標(biāo)改造是當(dāng)前爭議較大的一個問題。我們認(rèn)為，要合理制定市政水污染處理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)性、成本收益以及對水環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)。對于農(nóng)村地區(qū)，要堅(jiān)持因地制宜的基本原則，對污水排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)路線和商業(yè)模式避免“一刀切”。

最后，補(bǔ)齊污水處理、管網(wǎng)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施短板。著力解決市政公用管網(wǎng)配套不足、長期超負(fù)荷運(yùn)行、管網(wǎng)老化、雨污混流等突出問題。要加快污泥處理設(shè)施建設(shè)。