氣候變化是當前最為突出的全球性環(huán)境問題之一。面對新冠肺炎疫情、氣候變化等重大危機，通過綠色低碳發(fā)展來實現(xiàn)經濟復蘇成為國際社會的普遍共識。中國作為負責任大國，正采取積極、有力度的行動舉措來應對氣候變化。2020年 9月 22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于 2030年前達到峰值，努力爭取 2060年前實現(xiàn)碳中和?！睒嫿ㄓ欣谔歼_峰、碳中和的政策體系對我國如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標（以下簡稱“雙碳”目標）至關重要，以此實現(xiàn)從資源依賴向技術驅動轉變，推動與之相適應的技術創(chuàng)新政策系統(tǒng)轉型。

我國低碳政策現(xiàn)狀

總體情況

為了厘清近年來我國在優(yōu)化能源結構、節(jié)能提高能效領域的相關政策制定情況，筆者收集了 2007—2021年間，中共中央、國務院及國家發(fā)展和改革委員會、科學技術部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、國家能源局等部門出臺的相關政策文本。對不同時期出臺政策的數量進行統(tǒng)計，識別政策演變的規(guī)律；進一步對政策文本效力進行分析，找到政策的缺口；找出不同時期在優(yōu)化能源結構、節(jié)能提高能效領域的主要政策手段及相關的科技政策。

通過對“十一五”以來，中共中央、國務院及有關部門出臺的 168項政策文本梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國已經擁有了門類齊全、覆蓋廣泛的氣候政策，不僅有已經形成特色的行政指令性政策（如目標責任考核制度）和“由點及面”的試點示范優(yōu)良實踐，也有經濟激勵類（如價格政策、總量－交易政策、財稅補貼政策，也包括補貼退坡）、直接規(guī)制類（如法律、法規(guī)和標準）、低碳研發(fā)科技政策等。與聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）歷次評估報告所劃分的政策類型和實踐相比，我國低碳發(fā)展政策已經形成了相對完整的體系，積累了眾多經驗做法，但也存在一些不足。

主要特征

隨時間推進，低碳發(fā)展相關政策數量不斷增加，側重點發(fā)生顯著變化。2007—2021年期間，我國圍繞低碳發(fā)展的政策數量總計 168項，形成了種類多元、覆蓋全面的低碳政策體系。其中，“十二五”期間，我國出臺了 32項低碳發(fā)展政策；到了“十三五”期間政策數量增長至 106項，是之前 5年的 3倍多。從政策領域看，“十二五”期間側重能效提高政策，占比約為 56%；“十三五”期間的重心是能源結構調整政策，比重為 59%。這與我國低碳發(fā)展的潛力變化和技術進步相關：“十二五”時期的節(jié)能潛力較大，但在“十三五”時期節(jié)能提高能效空間進一步壓縮，而新能源和新能源汽車技術日益成熟，也推動了相關政策的出臺。

從政策文本效力看，低碳政策多數以規(guī)劃、政策文件、標準為主，頂層設計的法律相對欠缺。從政策類型看，我國低碳政策多數以國務院或者組成部門發(fā)布的規(guī)劃、政策文件或標準為主。盡管我國分別于 2009年 12月、2016年 7月修改了《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等低碳發(fā)展相關法律，但圍繞應對氣候變化、低碳發(fā)展的法律仍然欠缺，低碳發(fā)展和碳達峰、碳中和理念未充分融入相關的法律法規(guī)體系當中。

從政策手段看，低碳發(fā)展政策多數采用行政命令手段，同時市場化手段越來越成為重要方向。在相當長時間內，我國低碳發(fā)展依靠行政命令手段推進。“十一五”時期推行的節(jié)能目標責任制，是我國實現(xiàn)能源強度下降最為主要的影響因素之一。隨著時間的演進，我國越來越開始重視發(fā)揮市場機制的作用，充分發(fā)揮市場功能的政策越來越多?！笆濉币詠恚覈贫藝揖G色技術交易中心建設、完善抽水蓄能價格形成機制、加強金融力度來支持風光電發(fā)展等一系列政策措施，產生了良好的效果。

低碳科技創(chuàng)新政策得到普遍關注，但缺乏專門的體系化設計。低碳科技創(chuàng)新的政策內容大多散布在不同的政策文本中，尚未形成較為系統(tǒng)的政策體系。一方面，幾乎所有的低碳發(fā)展文件都就科技創(chuàng)新做出了安排，但相互之間缺乏聯(lián)系。另一方面，科技創(chuàng)新文件尚未就低碳發(fā)展做出統(tǒng)籌安排。例如，《國家重大科技基礎設施建設中長期規(guī)劃（2012—2030年）》僅提出核能、化石能源、可再生能源的重大科技基礎設施布局，未關注儲能、智能電網等領域。由于學科和管理的關注點不同，科技政策與低碳政策的融合形式還沒形成。

我國碳達峰、碳中和政策框架及發(fā)展脈絡

碳達峰、碳中和政策框架聚焦于勾勒出我國實現(xiàn)“雙碳”目標的總體政策體系和制度框架，以及不同階段的政策實施重點（圖 1）。

總體發(fā)展脈絡

《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于印發(fā) 2030年前碳達峰行動方案的通知》對于我國未來如何做好碳達峰、碳中和工作指明了方向，明確了工作重點和保障措施。面向未來，我國要把碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局，以經濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產業(yè)結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路，確保如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和。應當抓緊完善碳達峰、碳中和“1+N”的頂層設計，系統(tǒng)謀劃經濟社會全面綠色低碳轉型的路徑，明確時間表、路線圖和優(yōu)先序，并與各類專項規(guī)劃、不同地區(qū)的中長期發(fā)展規(guī)劃相融合，為強化碳排放控制目標、行動和政策提供穩(wěn)定連貫、日趨強化的制度保障與行動指引。

碳達峰、碳中和整體政策框架應包括規(guī)劃立法、管理體制機制、約束性制度、激勵性政策、科技創(chuàng)新政策等。其中，規(guī)劃立法強調完善碳達峰、碳中和相關規(guī)劃體系和立法工作；管理體制機制重在調整和優(yōu)化碳達峰、碳中和宏觀管理、政策制定和監(jiān)測統(tǒng)計等職能分；約束性制度包括了碳排放總量和強度雙控制度，激勵性政策包括碳交易市場等；科技創(chuàng)新政策包括強化基礎研究、面向重大科技突破和產業(yè)化的相關政策。同時，還需要注重碳達峰、碳中和不同階段的政策優(yōu)化，聚焦階段發(fā)展的突出矛盾，突出打好適用階段發(fā)展目標的政策“組合拳”。

階段劃分

從碳達峰到碳中和需要經歷不同的階段，政策需求往往也不同。以 2021年為起點到 2060年期間，結合國際經驗及我國經濟社會發(fā)展趨勢，我國碳達峰、碳中和路徑將經歷 3個各有側重、導向差異的階段，相應階段的政策重心也有所不同。

第一階段：碳達峰階段（2030年前）。主要目標：通過堅決遏制高耗能、高污染（以下簡稱“兩高”）項目盲目發(fā)展，防止碳排放高位達峰，并在科學評估基礎上完成滿足未來發(fā)展需求的高碳排放產業(yè)總體布局。政策重心：立法方面研究，制定具有導向意義的“碳中和促進法”；目標上，要建立碳排放強度為主、碳排放總量為輔的雙控制度；產業(yè)結構調整上，充分利用強制命令型手段遏制“兩高”項目過快增長；前瞻性布局碳達峰、碳中和科技研發(fā)專項；在碳交易方面，實施電力領域碳排放交易市場，逐步擴容和納入其他領域；投融資政策要納入氣候變化因素，抑制過快流向高碳資產。

第二階段：碳峰值平臺期（碳達峰后5年左右）。主要目標：鞏固前一階段的減排成效，防止峰值突破。政策重心：進一步完善碳排放總量管控制度，實施碳排放總量控制下的“兩高”項目產能置換和升級政策；有效結合碳排放標準手段和市場激勵措施，加速成熟型低碳技術的推廣應用；從金融標準、金融產品、激勵政策等方面構建完善以碳達峰、碳中和為導向的投融資政策體系，夯實數據核算、氣候風險分析、信息披露、人才隊伍等能力建設體系。

第三階段：邁向碳中和階段（碳達峰后 5年直至碳中和）。主要目標：穩(wěn)步推動碳排放逐步下降。政策重心：加快健全碳中和立法體系，實施嚴格的碳排放總量減排控制制度；充分發(fā)揮市場價格機制、競爭機制的引導作用，建立完善的綠色金融體系，加速推動先進低碳、零碳和負碳技術的商業(yè)化進程；加以公共資金為引導，以私人和社會資本為主力，針對能源、工業(yè)、建筑、交通、農業(yè)等重點領域及技術研發(fā)、推廣、應用等全流程精準布局。

碳達峰、碳中和背景下我國社會發(fā)展模式要從資源依賴向技術驅動轉變

“雙碳”目標將推動經濟和社會的系統(tǒng)性變革，其本質是推動增長方式的轉型、能源系統(tǒng)的轉型及生活方式的轉型?？v觀國內外經濟社會發(fā)展路徑，這些轉型的發(fā)生需要社會發(fā)展模式從資源依賴走向技術驅動，即從以資源消耗為依托的外延式規(guī)模擴張向以技術創(chuàng)新為驅動力的內涵式發(fā)展路徑轉變。當前，產業(yè)發(fā)展正不斷尋求以技術創(chuàng)新推動更清潔、更高效、更經濟的能源與生產方式，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)與瓶頸。

資源依賴型發(fā)展模式制約能源結構優(yōu)化進程

近 10年來，我國能源消費結構持續(xù)優(yōu)化（表1），但受制于長期以來資源依賴型發(fā)展模式，我國非化石能源占比仍較低，相對于主要發(fā)達國家和未來“雙碳”目標要求，能源結構優(yōu)化仍有較大空間。資源依賴型發(fā)展模式對能源結構優(yōu)化制約主要體現(xiàn)為 2個方面：① 依靠區(qū)域資源的比較優(yōu)勢，通過對自然資源的開采、初級加工并形成初級產品的經濟增長模式在短期內會帶來強大的經濟動力，但容易導致主導產業(yè)單一化、經濟結構不合理、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等問題。② 過分依賴資源與政府補貼發(fā)展的產業(yè)模式，一度導致產業(yè)“爆發(fā)式”擴張而造成的價格戰(zhàn)與行業(yè)失序發(fā)展。2010—2020年，我國的新能源裝機容量從 2 984萬千瓦上升至 53 496萬千瓦；在電源結構上，風光為主的新能源占比也由 3.1%躍升至 24.3%，而快速擴張的市場規(guī)模導致無法并網和消納。2017—2018年，全國“棄水、棄風、棄光”總量甚至超過 1 000億千瓦時。

僅依靠產業(yè)結構調整不足以支撐“雙碳”目標實現(xiàn)

我國正步入“兩高”行業(yè)的結構性轉型關鍵時期。通過產業(yè)結構調整實現(xiàn)靜態(tài)節(jié)能減排和通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)動態(tài)節(jié)能減排，是支撐“雙碳”目標實現(xiàn)的兩條重要路徑。我國產業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化，但目前仍未完成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，能源消費規(guī)模仍將進一步增長。僅依靠關停傳統(tǒng)“兩高”產業(yè)實現(xiàn)產業(yè)節(jié)能的做法并不能支持長遠可持續(xù)的節(jié)能減排?，F(xiàn)有研究表明，碳強度下降率對能源利用效率的變動最為敏感，其后依次為產業(yè)結構、能源消費結構和經濟增長（圖1）。因此，依靠技術提升能源效率，改造煤炭等化石能源的清潔利用將成為現(xiàn)階段推動“雙碳”目標的重要選擇。

長遠解決能源結構問題仍需要顛覆性技術突破

《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書指出，加快構建適應高比例可再生能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)，也就是新一代電力系統(tǒng)是解決大規(guī)模新能源消納問題。構建“適應高比例可再生能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)”需要加強顛覆性、關鍵性技術突破，也需要促進新能源、新材料、先進節(jié)能減排技術等多學科前瞻技術的交叉融合，以及大數據、云計算等新一代信息技術與新型電力系統(tǒng)的有效結合。① 儲能是建設可再生能源高占比能源系統(tǒng)、推動能源綠色轉型發(fā)展的重要裝備基礎和關鍵，風、光等可再生能源發(fā)電的隨機性、波動性對儲能技術在調峰消納、暫態(tài)支撐、容量貢獻方面的研發(fā)與產業(yè)化提出迫切需求。② 核能、氫能、生物質能源等作為可再生能源的重要補充，也進入廣泛應用與技術突破并行發(fā)展的關鍵期，自主知識產權專利技術與國產化裝備比率快速提升成為現(xiàn)階段發(fā)展重要問題。③ 數字化作為能源互聯(lián)網與新型電力系統(tǒng)的核心抓手，仍面臨智能微網、源網荷儲互動的調度技術、綜合能源系統(tǒng)的優(yōu)化運行技術等新一代信息技術與傳統(tǒng)電網運行管理技術的深度融合挑戰(zhàn)。

以技術促進碳達峰、碳中和發(fā)展需要創(chuàng)新政策的系統(tǒng)轉型

創(chuàng)新政策目標側重以科技進步促進經濟增長，而碳中和社會對經濟社會發(fā)展提出了新的生產生活模式，是經濟、社會與環(huán)境的高度協(xié)同過程，需要創(chuàng)新政策更關注可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)變革和轉型。與既有的創(chuàng)新政策范式不同，政策工具、政策目標和政策主體上將呈現(xiàn)三大轉型趨勢：政策工具從政府主導型政策向與市場化政策工具（戰(zhàn)略利基市場構建、愿景設計、引導公眾參與、政府采購等）并重轉型，從作用于生產者的政策工具向作用于使用者和消費者的政策工具延伸；政策目標從經濟增長向更加公平、包容、綠色、開放、共享、友好，縮減貧富分化，促進社會可持續(xù)發(fā)展的目標轉變；政策主體從經濟或科技部門主導的管理模式向經濟、科技、社會多部門聯(lián)合治理轉變。

“十四五”時期我國碳達峰、碳中和的政策建議

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期。必須面向“雙碳”目標，采取有效措施和行動。

總體政策建議

加快出臺碳達峰、碳中和領域相關立法，并完善碳達峰、碳中和法律法規(guī)體系?？紤]到實現(xiàn)碳達峰、碳中和的系統(tǒng)性，應統(tǒng)籌制修訂《中華人民共和國能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國自然保護地法》等，為我國全面綠色低碳轉型提供相關法律保障。強化“雙碳”目標的剛性約束和相關制度的法制化，明確“雙碳”目標實施與污染防治、生態(tài)保護、核安全監(jiān)管等協(xié)同推進的政策制度、技術創(chuàng)新、試點示范等。

面向遏制碳排放高位達峰和負碳資產的目標，構建約束性政策體系。“十四五”時期實施碳排放強度為主、碳排放總量為輔的雙控制度。發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，建立完善碳達峰、碳中和評價考核制度，增加節(jié)能降碳在高質量發(fā)展考核中的比重。要把遏制“兩高”項目盲目發(fā)展作為一項政治任務，納入中央政治巡視、中央生態(tài)環(huán)境督查、自然資源資產離任審計當中；充分利用產能置換、能效與排放標準等行政手段，加強新建“兩高”項目的科學評估機制和標準；加快推動淘汰落后產能。

穩(wěn)步推動全國碳排放權交易體系，建立有效的碳減排市場激勵機制。穩(wěn)步加快統(tǒng)籌碳排放權、用能權、綠證交易等相關市場機制的改革，研究將用能權與碳排放權交易合并的方法；將可再生能源盡早引入目前以電力行業(yè)為主的全國碳排放權交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點排放行業(yè)。投融資政策要納入氣候變化因素，抑制過快流向高碳資產，加快完善綠色金融制度。

圍繞碳達峰、碳中和技術創(chuàng)新需求，加快建立基于全球合作的低碳科技創(chuàng)新體系。加快制定科技支撐碳達峰、碳中和行動方案，加快布局一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的低碳、零碳和負碳科技創(chuàng)新項目，盡快實現(xiàn)關鍵技術有效突破、應用成本大幅下降、核心技術自主可控。聚焦新型電力系統(tǒng)、氫能、儲能、碳捕獲利用與封存（CCUS）、可控核聚變等領域，深化基礎科學研究。加強市場導向的綠色低碳技術創(chuàng)新體系建設，培育碳達峰、碳中和國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略力量；充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的地位，鼓勵企業(yè)牽頭組建一批綠色低碳技術研究中心。加強經費保障，大幅度提高碳達峰、碳中和的科技研發(fā)投入。

綠色低碳技術創(chuàng)新政策建議

研究制訂“碳達峰、碳中和技術全面推進戰(zhàn)略”，推動“雙碳”目標實施從規(guī)模約束向技術優(yōu)先轉型。建議組織相關部門聯(lián)合研究制訂“碳達峰、碳中和技術全面推進戰(zhàn)略”，統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設計，以技術促進“雙碳”目標實現(xiàn)的政策體系。① 分解碳達峰、碳中和實施目標，系統(tǒng)納入 2021—2035年國家中長期科學和技術發(fā)展。制訂相應配套政策體系與實施細則，保障技術驅動碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的穩(wěn)定性與長期性。② 系統(tǒng)提出碳達峰、碳中和技術發(fā)展戰(zhàn)略總體框架，在能源、工業(yè)、建筑、交通及農業(yè)等領域提出“碳達峰、碳中和行動技術路線圖”。③ 部署碳達峰、碳中和國家重大科技專項，協(xié)同各部門、產學研等多主體協(xié)作開發(fā)核心技術，制定促進商用化的發(fā)展藍圖，構建碳減排相關標準認證體系、制定技術規(guī)范等。④ 加強培養(yǎng)滿足碳達峰、碳中和產業(yè)需求的全球高水平研究人員，通過教育、展覽等途徑開展低碳知識普及與傳播，提升民眾對碳排放的理解和認識。

發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，部署碳達峰、碳中和重大科研基礎設施，支持變革性能源技術突破與應用。面向碳達峰、碳中和國家戰(zhàn)略任務，整合產學研相關優(yōu)勢力量，加強變革性能源技術應用基礎研究，開展重大關鍵技術攻關，突破關鍵“卡脖子”技術制約瓶頸。增加綠色、低碳、高效新能源技術、能源系統(tǒng)集成技術的研發(fā)投入，特別關注顛覆性技術前瞻布局，碳達峰、碳中和突破性技術與大數據、人工智能、新材料等交叉融合領域。統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域協(xié)同，面向未來“雙碳”目標需求，注重與新能源、新材料、網絡技術相結合。充分調動地方政府積極性，組織國內優(yōu)勢力量共建具有國際先進水平的大科學裝置；探索公私合作的大科學裝置建設與運行機制；以科技創(chuàng)新券、大型儀器設備租賃費、使用費出資入股試點等政策激勵科研基礎設施開放、共享、共用，充分發(fā)揮科技重大基礎設施在促進學科交叉融合和國際科學合作中的作用。

制定碳達峰、碳中和技術創(chuàng)新國際化戰(zhàn)略，促進競爭前階段技術研發(fā)的多邊合作。圍繞“綠色氫能”等前瞻性、顛覆性、突破性技術，與國際第三方組織聯(lián)合設立專項基金，鼓勵國內外能源企業(yè)、高校、科研機構與行業(yè)組織形成技術創(chuàng)新聯(lián)合體，以加強競爭前階段技術研發(fā)；支持吸引世界各國優(yōu)秀人才前來我國從事科學研究和交流合作，提升我國基礎研究的開放度；參與碳達峰、碳中和相關的國際新的規(guī)則、標準的制定，提升我國在能源技術標準與國際貿易規(guī)則制定的參與度與話語權；創(chuàng)新合作模式，搭建國內外產學研三方共建聯(lián)合培養(yǎng)實踐基地。以政府間協(xié)議推動更廣范圍和更深層次的區(qū)域間合作。一方面，拓寬國際區(qū)域性合作從長三角、珠三角區(qū)域向內陸城市延伸，尤其是加強與我國傳統(tǒng)能源密集區(qū)域的合作，促進國際可再生能源先進技術轉移與產業(yè)化。另一方面，提高企業(yè)間合作深度，加大支持聯(lián)合研發(fā)中心建設；抓住中國“新基建”機遇，進一步將基礎設施和產業(yè)技術能力相結合；加強中外智慧能源、智慧城市、智慧建筑等低碳綠色發(fā)展合作。

圍繞創(chuàng)新鏈部署碳達峰、碳中和技術創(chuàng)新政策組合，構建從基礎研究到產業(yè)化的科技創(chuàng)新服務體系。長期穩(wěn)定持續(xù)支持實現(xiàn)“雙碳”目標的前瞻技術、突破性技術、關鍵“卡脖子”技術的重大科學問題研究，實行首席科學家專職負責制。結合技術成熟度、產業(yè)成熟度等分階段實施“先進儲能技術”“新能源電力技術”“可再生能源制氫”“新能源領域關鍵材料”等基礎研究與人才培養(yǎng)。設立綠色創(chuàng)新基金引導風險投資、私募股權投資等加大對新能源產品與服務中試、檢驗檢測平臺建設投入；部署“工藝和流程優(yōu)化示范試點”，提升工藝流程關鍵裝備國產化率；支持綠色采購與綠色保險相結合，加大政府對試驗品采購和國產化首臺（套）裝備采購力度。支持企業(yè)建立新能源領域“未來場景實驗室”，提高新能源制氫等新技術、新業(yè)態(tài)、新模式融合創(chuàng)新的商業(yè)模型驗證、市場前景評估為一體的場景實測；建立健全能源技術裝備標準、檢測、認證和質量監(jiān)督組織體系；加大對分布式能源、智能電網、儲能技術、多能互補的科技成果轉化、知識產權保護、標準制定等配套政策支持，形成從基礎研究到產業(yè)化的全創(chuàng)新鏈的科技服務體系。