?“雙碳”目標已正式提出兩周年。對于推進“雙碳”目標實現(xiàn)的政策法治體系構(gòu)建情況，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副院長、環(huán)境資源法研究所所長于文軒教授在接受財聯(lián)社專訪時表示，在政策層面，國家在科技、財稅、金融等領(lǐng)域已建立碳達峰碳中和“1+N”政策體系；在立法層面，“雙碳”法律規(guī)范主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護、資源能源相關(guān)領(lǐng)域。他認為，氣候風險防范、能源安全保障與“雙碳”目標的實現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的內(nèi)在需要，著力于推進構(gòu)建低碳、高效的能源體系。

新近制定或者修訂的一些立法規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容

財聯(lián)社：您曾在此前的一篇論文中認為，在“雙碳”目標方面存在法律“冷”而政策“熱”的現(xiàn)象。請介紹一下目前法律與政策的現(xiàn)狀？

于文軒：自“雙碳”目標正式提出以來，國家陸續(xù)出臺《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》以及重點領(lǐng)域和重點行業(yè)的實施方案等政策性文件，涵蓋科技、財稅、金融等領(lǐng)域，由此建立了碳達峰碳中和“1+N”政策體系。同時，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》規(guī)定了完善能源消費“雙控”制度、碳強度和總量控制制度、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、減污降碳協(xié)同推進等具體部署?！都涌旖ㄔO(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》也明確要求，在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下，結(jié)合實現(xiàn)“雙碳”目標任務(wù)，有序推進全國能源市場建設(shè)。

目前旨在推動“雙碳”目標實現(xiàn)的國家立法主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護、資源能源相關(guān)的立法之中，特別是其中一些與減污降碳、適應(yīng)氣候變化相關(guān)的規(guī)定。另外，近年也出臺了一些旨在實現(xiàn)“雙碳”目標的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如2021年國資委印發(fā)的《關(guān)于推進中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》、今年財政部印發(fā)的《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》等。基于這些政策和立法，我國在地方性碳排放權(quán)交易試點的基礎(chǔ)上建立了全國碳排放權(quán)交易市場，形成了核證減排量、“碳票”、碳匯生態(tài)效益、增匯的綠色產(chǎn)品和服務(wù)等碳匯生態(tài)產(chǎn)品類型，這些措施成為實現(xiàn)“雙碳”目標的重要手段。

新近制定或者修訂的一些也立法明確規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容，如《濕地保護法》規(guī)定增強濕地的碳匯功能；新修訂的《科學技術(shù)進步法》就“碳達峰碳中和”明確作出規(guī)定。

財聯(lián)社：如何理解法律與政策的協(xié)同，在這方面存在哪些不足？

于文軒：在政策先行的路徑之下，推動“雙碳”目標的法律與政策之間的協(xié)同主要體現(xiàn)為國家“雙碳”政策發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，立法及其實施及時回應(yīng)，使“雙碳”政策目標、行動計劃得以在不同層次的法律文件中落實。同時，這種協(xié)同還體現(xiàn)在被實踐證明成熟、有效的政策及時地轉(zhuǎn)化成為法律。以碳排放權(quán)交易為例，國家發(fā)展改革委于2011年發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，在北京、天津、上海等七個省市建立碳排放權(quán)交易試點，各地隨后相繼出臺本地區(qū)的試點方案進行制度探索，并在此基礎(chǔ)上于2015年制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。目前，由生態(tài)環(huán)境部起草的“碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案）”正在研究和完善之中。

總體而言，目前的“雙碳”政策引導(dǎo)、地方法治探索與實踐正在積極推進，國家層面“雙碳”政策的法制化水平有提升的空間。

落實“雙碳”目標的同時充分考慮能源安全保障的需要

財聯(lián)社：今年持續(xù)高溫導(dǎo)致限電斷電等事件多發(fā)，氣候風險與能源再次成為熱點話題。在應(yīng)對氣候風險與能源方面，在法律與政策的制定、實施、監(jiān)管等角度有什么建議？

于文軒：氣候風險防范、能源安全保障與“雙碳”目標的實現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性特別體現(xiàn)在與減碳相關(guān)的政策與法律之中。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的內(nèi)在需要，著力于推進構(gòu)建低碳、高效的能源體系。

根據(jù)《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年我國全年能源消費總量比上年增長5.2%，其中煤炭消費量占能源消費總量的56.0%，天然氣、水電、核電、風電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.5%，能源行業(yè)仍面臨著較大的減碳壓力。我國《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等為能源開源節(jié)流、減污降碳提供了法律依據(jù)和基本指引，《清潔生產(chǎn)促進法》等與“雙碳”目標也有較為密切的關(guān)系。但不可忽視的是，現(xiàn)有立法需要更加積極地適應(yīng)“雙碳”法治的要求，適時進行修訂和完善，將應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的措施以法律的形式固定下來。

另一方面，氣候風險使能源體系的安全性、穩(wěn)定性面臨嚴峻的考驗。異常氣溫、極端天氣以及干旱對能源安全造成負面影響。為此，政策和立法應(yīng)注重特定經(jīng)濟社會發(fā)展條件下傳統(tǒng)能源與可再生能源的平衡發(fā)展，退出傳統(tǒng)能源應(yīng)以新能源的安全可靠性為前提。在落實“雙碳”目標的同時，應(yīng)充分考慮能源安全保障的需要，以更為科學、穩(wěn)健的方式推進能源體系的綠色轉(zhuǎn)型。

目前，我國正在研究制定能源基本法和應(yīng)對氣候變化專門立法。在這兩部立法中，可將“雙碳”目標相關(guān)的要求融入其中，以便為氣候風險防范、能源安全保障和“雙碳”目標的實現(xiàn)提供更有力的法律依據(jù)。

相關(guān)領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)出顯著的“生態(tài)化”特征

財聯(lián)社：近年環(huán)境資源法領(lǐng)域取得了哪些成果、積累了哪些經(jīng)驗？

于文軒：十年間，我國制定、修改生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的立法30余部，其中新制定的立法包括《土壤污染防治法》《生物安全法》《長江保護法》《濕地保護法》《噪聲污染防治法》《黑土地保護法》等，修改的立法包括《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境影響評價法》等，制定和修改法律數(shù)量之多、速度之快、力度之強，都超過了歷史水平；加強生態(tài)環(huán)境保護工作的決心之大、力度之大、成效之大前所未有。

目前，我國已形成以憲法中有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定為基礎(chǔ)，以《環(huán)境保護法》為核心，以污染防治、生態(tài)保護、資源保護等領(lǐng)域的單行環(huán)境法律為主體、以其他相關(guān)立法關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定為補充的較為完備的法律體系。

在憲法層面，我國不僅在憲法第26條中明確規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，而且在2018年修改《憲法》時在“序言”部分將“生態(tài)文明”納入“五位一體”總體布局，體現(xiàn)了對生態(tài)文明法治建設(shè)的高度重視。

在法律層面，我國在2014年修訂《環(huán)境保護法》，這是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。修改之后的《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日連續(xù)計罰，明確環(huán)境信息公開和公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。在法律責任方面，《環(huán)境保護法》加強了對違法者的處罰力度，同時還進一步明確了生態(tài)環(huán)境部門的職責和法律責任，因此被稱為“史上最嚴”的環(huán)境保護法，取得了良好的實施效果。

同時，相關(guān)領(lǐng)域的立法也呈現(xiàn)出顯著的“生態(tài)化”特征。《民法典》不僅規(guī)定了綠色原則，而且在物權(quán)編、合同編和侵權(quán)責任編中均作出了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。《刑法修正案（十一）》修改完善關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定，同時還新增了非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種罪以及破壞自然保護地罪?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》也就環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。

我國目前還正在推進黃河保護法、青藏高原生態(tài)保護法、應(yīng)對氣候變化法、生態(tài)環(huán)境法典、能源法等立法工作，同時也在推進《野生動物保護法》等立法的修改工作。

基于這些生態(tài)環(huán)境立法，一些創(chuàng)新性的環(huán)境資源法律制度和措施得以施行，并在實踐中取得了較好的成效，其中包括生態(tài)保護紅線、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害磋商等。

推動綠色低碳發(fā)展成為生態(tài)環(huán)境法典的重要內(nèi)容

財聯(lián)社：在環(huán)境資源法領(lǐng)域中，生態(tài)環(huán)境法典編纂是一個非常重要的議題，您能否就明確正在推進研究制定的生態(tài)環(huán)境法典的特點做一下簡單的介紹？

于文軒：目前，生態(tài)環(huán)境法典編纂的研究工作取得了豐富的成果，“適度法典化”的立法模式也已基本成為共識。生態(tài)環(huán)境法典中與“雙碳”目標關(guān)聯(lián)最為密切的是有關(guān)綠色低碳發(fā)展方面的內(nèi)容，特別是與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。

個人認為，生態(tài)環(huán)境法典的“綠色低碳發(fā)展編”中關(guān)于應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容可以包括適應(yīng)氣候變化、減緩氣候變化、碳排放管理、消耗臭氧層物質(zhì)協(xié)同管理以及能源產(chǎn)業(yè)管理等方面。在適應(yīng)氣候變化方面，可以明確管理體制，以及戰(zhàn)略規(guī)劃、風險評估、信息共享、監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)害應(yīng)急、碳匯能力提升等措施。在減緩氣候變化方面，溫室氣體排放控制、核算報告、信息披露、核查、現(xiàn)場檢查等制度需要特別關(guān)注。在碳排放管理方面，一級市場、二級市場和碳排放監(jiān)管方面的內(nèi)容需要做出框架性規(guī)定。由于我國加入了《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，要求實現(xiàn)消耗臭氧層物質(zhì)與溫室氣體協(xié)同管控，這在“綠色低碳發(fā)展編”中也應(yīng)當有所體現(xiàn)。在能源產(chǎn)業(yè)管理方面，新能源開發(fā)利用、發(fā)展保障、能源需求側(cè)管理、能效管理等方面的內(nèi)容也應(yīng)當做出規(guī)定。

財聯(lián)社：國際上有哪些經(jīng)驗成果值得我們借鑒學習？

于文軒：瑞典、法國、意大利等國的環(huán)境法典中對綠色低碳能源促進機制作出了規(guī)定?！度鸬洵h(huán)境法典》將促進能源再利用直接納入法典目的條款，并在“一般原則”中規(guī)定能源節(jié)約、優(yōu)先使用可再生能源?！斗▏h(huán)境法典》規(guī)定了國家的相關(guān)責任和義務(wù)，同時還規(guī)定了促進能源效率和節(jié)約能源方面的內(nèi)容。《意大利環(huán)境法典》規(guī)定了能源效率管理和氣候減排方面的內(nèi)容，針對向大氣產(chǎn)生污染物排放的設(shè)備規(guī)定排放限值，并就燃料的使用條件、提高燃料利用率做出了規(guī)定。

也有國家以專門立法的形式規(guī)定了推動綠色低碳發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵制度，如英國在《氣候變化法》中明確了碳減排目標，設(shè)立了氣候變化委員會并明確其職責，建立了氣候變化風險評估制度和碳預(yù)算制度并確立了碳排放交易體系。