2015年，國務(wù)院印發(fā)《中國制造2025》，提出實施制造強國戰(zhàn)略的10年行動綱領(lǐng),明 確了戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、主要任務(wù)和政策措施。中國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，支撐發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生較大變化，制造業(yè)面臨前有堵截后有追兵的競爭局 面。實施制造強國戰(zhàn)略，必須把握全球制造業(yè)的變化趨勢，以科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，化解深層次矛盾和問題，加快推進制造強國建設(shè)。

??    全球制造業(yè)的競爭特征??

    2008年全球金融危機以來，世界經(jīng)濟進入深度調(diào)整期。金融危機暴露了世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾和問題，在應(yīng)對全球金融危機過程中，制造業(yè)再度受到一些國家的重視，全球制造業(yè)的分工布局正在發(fā)生變化，呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。??

????    1.全球制造業(yè)占GDP的份額有所降低，國家集中度較高。全球制造業(yè)增加值占GDP的份額降中趨穩(wěn)。一些制造業(yè)大國，如美國、歐盟的制造業(yè)比重經(jīng)歷了較大幅度下降后，正在緩慢回升。亞洲國家的制造業(yè)比重較高，中國、韓國和日本位居前三位。巴西、俄羅斯等國家的制造業(yè)比重下降幅度較大。根據(jù)國家收入水平分類，中等收入國家的制造業(yè)占GDP比重最高，高收入國家次之，低收入國家最低，2013年分別約為20%、15%和9%。總體看，制造業(yè)的集中度較高，美國、中國、日本、德國、韓國和印度六國共占世界制造業(yè)GDP的60%。??

    2.制造業(yè)競爭力從成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)向效率優(yōu)勢。過去10年，世界主要國家制造業(yè)成本優(yōu)勢發(fā)生較大變化，大部分國家的制造成本在上升，有些國家依靠提高效率抵御成本增加，呈現(xiàn)以下特征。一是一些原本具有成本競爭優(yōu)勢的國家制造成本增加，效率下降。在新興國家出現(xiàn)分化，如巴西的制造成本最高，墨西哥的制造成本較低，低于中國；而俄羅斯和東歐等國家的制造成本有較大提升，已接近美國。二是一些原本制造成本較高的發(fā)達國家通過鼓勵創(chuàng)新和市場競爭，提高效率，降低了相對成本，如美國。過去被認為重視科學(xué)研究，技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化相對滯后的英國，制造業(yè)成本在西歐最低。三是綜合成本影響制造業(yè)競爭力。如，盡管中國的勞動力成本低于美國，但因勞動生產(chǎn)率較低，能源、土地和物流等其他成本高于美國。總體看，中國制造業(yè)的綜合成本與美國相比并沒有明顯優(yōu)勢。根據(jù)波士頓集團的分析，在全球排名前10的商品出口國中，除中國和韓國外，其他經(jīng)濟體的制造業(yè)成本都高于美國。??

????    3.創(chuàng)新成為推動制造業(yè)持續(xù)發(fā)展的主要動力。面對要素成本的上升，各國通過技術(shù)、管理和商業(yè)模式創(chuàng)新提高生產(chǎn)力，特別是隨著信息技術(shù)、智能技術(shù)和綠色技術(shù)的發(fā)展，全球制造業(yè)進入新一輪技術(shù)升級周期。德勤全球制造業(yè)競爭指數(shù)顯示：2010年起，中國的制造業(yè)競爭指數(shù)居世界第一，但美國正在與中國爭奪制造業(yè)第一。全球制造業(yè)價值鏈布局正在調(diào)整，一方面，高制造成本的發(fā)達國家向高價值制造業(yè)轉(zhuǎn)型，美國、德國、日本和英國等一些傳統(tǒng)制造強國投資于先進制造技術(shù)，恢復(fù)競爭力。另一方面，馬來西亞、印度、泰國、印度尼西亞和越南東南亞五國制造業(yè)正在崛起。??

    4.發(fā)達國家制造業(yè)回流，制造業(yè)的國際競爭加劇。許多國家提出再工業(yè)化，加大對制造業(yè)的扶持力度。美國發(fā)布了《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》，德國推出了《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略》，英國頒布《英國工業(yè)2050戰(zhàn)略》，日本實施《產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略》。尤其是，在美國特朗普政府的新稅收政策下，一些依靠北美本土市場的制造業(yè)開始回流美國。目前，世界出現(xiàn)兩個強有力的制造業(yè)區(qū)域集群，北美和亞太地區(qū)國家占主導(dǎo)地位。??

    5.影響制造業(yè)競爭力的最主要因素是人才。根據(jù)德勤對全球主要制造企業(yè)高管的調(diào)查結(jié)果，影響制造業(yè)競爭力的主要因素排序結(jié)果依次是：人才、成本競爭力、生產(chǎn)力、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、財稅政策、法律制度、市場規(guī)模、醫(yī)療保健和政府投入等，人才成為最重要的影響因素。

    中國制造業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

    中國正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，支撐發(fā)展的要素條件發(fā)生深刻變化，制造業(yè)面臨“雙重擠壓”。一方面，美歐提出再工業(yè)化，加大貿(mào)易保護力度。另一方面，發(fā)展中國家利用低成本優(yōu)勢，積極承接產(chǎn)業(yè)及資本轉(zhuǎn)移。

    1.中國制造業(yè)的優(yōu)劣勢正在發(fā)生變化。中國制造業(yè)具有多方面優(yōu)勢：一是門類齊全，配套基礎(chǔ)好，制造能力強；二是擁有巨大的市場，可提高創(chuàng)新的規(guī)模效益；三是與發(fā)展中國家相比，中國技術(shù)積累和資金積累能力強；與發(fā)達國家相比，工程技術(shù)人員數(shù)量多，成本相對低。

    同時，中國也面臨著諸多挑戰(zhàn)。勞動力成本提升較快，勞動生產(chǎn)率不高，綜合成本較高，附加值較低；制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量較低，低端產(chǎn)能過剩與高端產(chǎn)品有效供給不足并存，缺乏世界知名品牌；企業(yè)創(chuàng)新能力不足，技術(shù)實力有較大差距；基礎(chǔ)工業(yè)相對薄弱，核心關(guān)鍵技術(shù)對外依賴度較大；勞動密集制造開始外移，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)空心化值得警惕。

中國工程院制造強國評價指標顯示（如圖所示），中國的規(guī)模發(fā)展指標領(lǐng)先，質(zhì)量效率指標滯后，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和持續(xù)發(fā)展指標居中。

    德勤的調(diào)查結(jié)果表明，中國在成本、本地市場吸引力和政府投入等方面具有競爭優(yōu)勢；在基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)、人才供應(yīng)、創(chuàng)新政策、財稅金融政策、能源政策等方面的優(yōu)勢居中；在法律體系、醫(yī)療保健體系等方面相對落后。

因此，中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重點是提升創(chuàng)新能力，提高質(zhì)量和效率，完善體制機制，加快優(yōu)化環(huán)境。

    2.與制造業(yè)相關(guān)的公共政策有待改進?？傮w來看，制造業(yè)的公共政策主要包括以下幾方面：一是人才政策，如教育和人才培養(yǎng)、人才激勵等；二是鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的政策，如鼓勵利用先進技術(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科學(xué)研究等；三是建設(shè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，如突破傳統(tǒng)界限，加強創(chuàng)新主體之間的合作，開展跨領(lǐng)域和跨地區(qū)的合作等；四是培育要素市場，促進各種驅(qū)動因素的平衡，如降低綜合成本，提高整體效率等；五是政府與市場的合理分工，加強政府與私營部門的合作；六是加強法治建設(shè)，如保護知識產(chǎn)權(quán)、完善標準體系和檢驗檢測、促進公平市場競爭等。

    德勤進行的一項制造業(yè)政策競爭力調(diào)查結(jié)果顯示，中國企業(yè)高管認為，提升制造業(yè)競爭力的政策按重要性排序，最靠前的是支持科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新的政策，接下來依次是技術(shù)轉(zhuǎn)讓和應(yīng)用整合政策、可持續(xù)發(fā)展政策以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃政策。有些政策和制度在一定程度上影響了企業(yè)的競爭力，有待改進。中國制造業(yè)公共政策的重點應(yīng)放在進一步完善制度環(huán)境，降低企業(yè)綜合生產(chǎn)成本和社會交易成本，提高制造業(yè)公共政策的國際競爭力。

    雙輪驅(qū)動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級

    在新的形勢下，中國制造不進則退。實施制造強國戰(zhàn)略，必須把握世界制造業(yè)發(fā)展的大趨勢，采取積極對策，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。中國制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級要依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動。

    1.創(chuàng)新是第一驅(qū)動力，核心是增強產(chǎn)業(yè)競爭力。一方面，圍繞解決制造業(yè)面臨的主要問題進行創(chuàng)新。一是針對生產(chǎn)率低，開展效率驅(qū)動型創(chuàng)新，提高要素利用效率和生產(chǎn)力。二是針對有效供給不足，面向消費者的創(chuàng)新，滿足市場多樣化需求。三是針對轉(zhuǎn)型升級的需要，以綠色技術(shù)和信息技術(shù)加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，提升傳統(tǒng)制造業(yè)的競爭力；積極培育新興產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟增長點。四是針對關(guān)鍵技術(shù)制約，突破核心關(guān)鍵技術(shù)，提高整體競爭力。

    另一方面，加強前沿技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)部分領(lǐng)域引領(lǐng)型發(fā)展，提高中國在全球價值鏈的分工地位。同時，要堅持開放式創(chuàng)新，引進來與走出去相結(jié)合，加強國際合作，有效利用全球創(chuàng)新要素資源，提高創(chuàng)新的效率。

    創(chuàng)新驅(qū)動就是人才驅(qū)動。要優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，加強持續(xù)教育，提高勞動力素質(zhì)和適應(yīng)性；增強勞動力市場的流動性，吸引全球優(yōu)質(zhì)人才；落實人才激勵機制，建立多層級的人才政策；特別要發(fā)揮企業(yè)家在組織和運用創(chuàng)新要素中的作用，培育更多的創(chuàng)新型企業(yè)。

    2.培植制度優(yōu)勢，激發(fā)微觀主體的活力。制度改革的重點主要是：處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府的作用，調(diào)動全社會的積極性。

    （1）發(fā)揮企業(yè)主體的作用，提高企業(yè)創(chuàng)新的動力，就是讓企業(yè)能通過創(chuàng)新在市場上獲益。要有效保護知識產(chǎn)權(quán)，維護創(chuàng)新者的利益；加快完善標準體系、嚴格統(tǒng)一執(zhí)法標準和政府采購政策，打通創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)進入市場的通道；降低企業(yè)稅費和綜合成本，增強創(chuàng)新企業(yè)盈利能力。

    （2）轉(zhuǎn)變政府職能，切實克服政府干預(yù)過多和監(jiān)管、服務(wù)不到位的問題。建立公平競爭的市場環(huán)境，形成各種所有制企業(yè)公平獲得生產(chǎn)要素的機會；建立公開透明、長期穩(wěn)定的創(chuàng)新激勵機制，形成各類技術(shù)路線和企業(yè)公平競爭的環(huán)境，鼓勵投資者進行長期技術(shù)創(chuàng)新投入，發(fā)揮市場機制引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新的作用。對商業(yè)模式創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)要開放包容，允許先行先試，不能過早利用現(xiàn)行制度管、卡、關(guān)。

    （3）加強對制造業(yè)的要素市場培育，適應(yīng)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的需要，發(fā)展多層次資本市場。發(fā)揮金融服務(wù)實體經(jīng)濟功能，擴大直接融資渠道；鼓勵風(fēng)險投資、中小企業(yè)融資等，為風(fēng)險投資提供更多的退出渠道；加強科技成果轉(zhuǎn)化和示范項目投入，打通實驗室到產(chǎn)業(yè)化的通道，突破創(chuàng)新鏈的瓶頸。

    3.以補短板和降成本為重點，推進結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)構(gòu)性改革是一項長期任務(wù)，制造業(yè)是結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場。要根據(jù)中國制造業(yè)的特點，從問題出發(fā)，有針對性地開展“三去一降一補”。從制造業(yè)現(xiàn)階段的總體情況來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是“降成本”和“補短板”。

    具體看，制造業(yè)“去杠桿”的重點是在充分發(fā)揮資本市場作用，增加直接融資比重的基礎(chǔ)上，提高制造業(yè)資金利用效率。“去產(chǎn)能”的主要任務(wù)是提高對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，增加有效供給。目前，制造業(yè)存在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，低端產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存。因此，要去低端過剩產(chǎn)能，使中國制造業(yè)產(chǎn)品從中低端進入中高端，制造業(yè)價值鏈從中低端轉(zhuǎn)向中高端。

    “補短板”是制造業(yè)供給側(cè)改革的重點，要提高制造業(yè)的競爭力，就需要花大力氣補核心關(guān)鍵技術(shù)短板、基礎(chǔ)工業(yè)短板、質(zhì)量和品牌短板、創(chuàng)新的短板。以五大工程（制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)、工業(yè)強基、綠色制造、智能制造和高端裝備創(chuàng)新）為抓手，大力推進《中國制造2025》提出的10年行動綱領(lǐng)，實現(xiàn)中國制造業(yè)的三個轉(zhuǎn)變：從中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，從中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從中國產(chǎn)品向中國品牌轉(zhuǎn)變。

    “一降”的重點是降低制造業(yè)的綜合成本。目前，中國制造業(yè)的綜合成本在不斷上升，企業(yè)競爭力下降。因此，提高勞動生產(chǎn)率，降低企業(yè)綜合成本是提高制造業(yè)競爭力的重要任務(wù)，需要綜合施策。一是降稅減費，降低企業(yè)特別是中小企業(yè)的各種稅費負擔；二是要打破行政性壟斷，在一些壟斷領(lǐng)域引進競爭和加強規(guī)制，降低電、油氣和道路費等價格；三是規(guī)范市場秩序和構(gòu)建誠信體系，降低社會交易成本；四是提升價值鏈，提高勞動生產(chǎn)率，降低相對成本。

(作者為全國人大常委會委員、全國人大財政經(jīng)濟委員會委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部部長)