作為“綠色稅制”的重要一環(huán)，環(huán)境保護稅法將于2018年正式實施。今年4月，環(huán)保部部長陳吉寧在就2016年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況等向全國人大常委會作報告時，就表態(tài)，“今年將做好環(huán)境保護稅開征準備工作”。

準備工作中引人關(guān)注的稅法實施條例，在環(huán)保稅法通過半年后，公眾得以正式參與建言獻策。

6月26日，由財政部、稅務總局、環(huán)境保護部起草的《環(huán)境保護稅法實施條例(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)，向社會公開征求意見。

意見稿共42條，在環(huán)保稅法的基礎(chǔ)上對環(huán)保稅征收事項作出了詳細規(guī)定，明確了納稅人和征稅對象，細化了應稅污染物排放量的計稅依據(jù)和環(huán)保稅減免情形等。

“主要為了保障環(huán)境保護稅法的順利實施。”北京林業(yè)大學人文學院生態(tài)法研究中心副主任、法學系副主任楊朝霞指出，意見稿對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性保障措施、涉稅信息共享平臺建立等具體操作層面的規(guī)定具有積極意義，但環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用還有待于政策的落實，尤其要嚴格環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管。

環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用

在實施近39年之后，作為中國最早制定并實施的三項環(huán)境政策之一，排污收費制度將退出歷史舞臺——伴隨著2018年1月1日環(huán)保稅法的施行，環(huán)保稅將取代現(xiàn)行排污費，環(huán)境保護將正式由費改稅。

去年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過環(huán)保稅法，醞釀了近十年的環(huán)保稅落地。作為中國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進生態(tài)文明建設的單行稅法，環(huán)保稅法的出臺被譽為中國環(huán)境保護里程碑事件，傳遞出中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更加注重生態(tài)文明建設的重要信號。

“遵循的原則之一就是將排污費制度向環(huán)境保護稅制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。”全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室副主任王清在新聞發(fā)布會上表示，環(huán)保稅法的總體思路是由“費”改“稅”，即按照“稅負平移”原則，在納稅人、征收對象等方面都與現(xiàn)行排污費制度相銜接。

環(huán)保稅法明確規(guī)定納稅人為直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。此次意見稿進一步明確了其他經(jīng)營者范圍，界定為個體工商戶和其他組織，與現(xiàn)行排污費繳納人保持一致，不包括居民個人和不具有生產(chǎn)經(jīng)營行為的機關(guān)，并將個體工商戶納入征稅范圍。

在征稅對象上，環(huán)保稅與目前的排污收費項目相當，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。意見稿對這四類污染物的具體定義進行了解釋和細化，如明確固體廢物是指在工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的固體廢物和醫(yī)療、預防和保健等活動中產(chǎn)生的醫(yī)療廢物，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他固體廢物；噪聲是指在工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。

盡管過去通過收取排污費對我國防止環(huán)境污染、保護環(huán)境起到了重要作用，“但在實際執(zhí)行中也存在一些問題，如執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預等，影響了該制度功能的有效發(fā)揮?！必斦慷愓舅鹃L王建凡認為，很有必要實行環(huán)境保護費改稅。

“環(huán)保稅就是‘以經(jīng)濟手段為主’的長效機制的一個重要組成部分?！必斦控斦茖W研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家賈康曾指出，環(huán)保稅法的出臺以法律形式確定了“污染者付費”的原則，提高了環(huán)保稅征收的規(guī)范性和透明度，有利于向排污企業(yè)釋放減排信號，但受各種主客觀因素制約，僅是平移了原來排污費的負擔，改革力度顯得有些不足。

楊朝霞則指出，此次意見稿作為行政法規(guī)，對于環(huán)保稅的具體實施操作進行具體規(guī)定，有利于保障將要施行的環(huán)保稅法的順利實施，但環(huán)保稅直接將排污費“平移”還有待研究和改進。

“多排多收稅，少排少收稅，以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)企業(yè)排污行為。”楊朝霞進一步指出，環(huán)保稅是一種調(diào)節(jié)稅，其目的不是增加國家財政收入，不能把生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域稅收的原理和規(guī)則簡單套用到環(huán)保稅，要講求手段的合理性。

稅務與環(huán)保部門的銜接

隨著環(huán)境保護由費改稅，收費與征稅兩套制度的轉(zhuǎn)換，環(huán)保稅征管直接涉及的稅務和環(huán)保兩部門，雙方如何做好協(xié)調(diào)是外界關(guān)注的焦點。

在排污收費制度中，排污費由環(huán)保部門“自收自支”，而環(huán)保稅的征收部門由環(huán)保部門改為稅務機關(guān)，環(huán)保部門則配合，實行“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保監(jiān)測、信息共享”的稅收征管模式。

賈康表示，現(xiàn)行排污費由環(huán)保部門征收管理，改征環(huán)保稅后，將由稅務機關(guān)按照環(huán)保稅法和稅收征收管理法的規(guī)定，在環(huán)保部門協(xié)助配合下征收管理，增加了執(zhí)法的剛性和規(guī)范性。

為做好兩部門的銜接工作，環(huán)保稅法明確規(guī)定環(huán)境保護主管部門和稅務機關(guān)應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制，這是我國第一部明確寫入部門信息共享和工作配合機制的單行稅法。

在此基礎(chǔ)上，意見稿亦把兩部門的協(xié)調(diào)工作作為重點解決的問題，明確提出國務院稅務、環(huán)境保護主管部門建立全國統(tǒng)一的環(huán)境保護稅涉稅信息共享平臺，制定涉稅信息共享平臺技術(shù)標準，明確數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、查詢和使用規(guī)范。

此外，意見稿還進一步明確了稅務機關(guān)、環(huán)境保護主管部門和地方人民政府在環(huán)保稅征收管理中的職責；細化了稅務機關(guān)與環(huán)境保護主管部門之間通過涉稅信息共享平臺傳遞信息的具體內(nèi)容；還對環(huán)保稅的管轄權(quán)以及稅收管轄爭議的處理辦法進行了規(guī)定。

“信息共享機制的建立有助于解決部門銜接問題，具有積極意義。”楊朝霞指出，環(huán)境保護由費改稅的一大原因是解決目前環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和排污費征收的身份角色矛盾問題，但能否真正做好環(huán)保、稅務兩部門的銜接工作，有待于相關(guān)部門的政策落實，且在銜接過程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問題。

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性

無論是排污費還是環(huán)保稅，其收費或計稅的依據(jù)都依托于相關(guān)主體的污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)。但近年來，“監(jiān)測設備不運行，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”的行業(yè)亂象時有發(fā)生。

本應是環(huán)境監(jiān)測的執(zhí)法者，但陜西省西安市環(huán)保局長安區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測站站長卻偷配監(jiān)測站鑰匙，用棉紗堵塞空氣采樣器，給空氣采樣器“戴口罩”，干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)。今年6月，環(huán)境監(jiān)測人員給采樣設備“戴口罩”數(shù)據(jù)造假案，由陜西省西安市中級人民法院一審宣判，7名涉案人員分別被判處有期徒刑一年三個月至一年十個月不等。

2016年7月，環(huán)保部就公布了8起上半年污染源自動監(jiān)控設施及數(shù)據(jù)弄虛作假案例；今年4月，環(huán)保部更是發(fā)布了對京津冀等28個城市的督查通報，直指“花式造假”問題，點明數(shù)起企業(yè)在監(jiān)控設備和監(jiān)測數(shù)據(jù)上動手腳的行為。

在今年5月召開的中央深改組第三十五次會議上，環(huán)境監(jiān)測被重點提及，會議連用三“最”，直言用最規(guī)范的科學方法、最嚴格的質(zhì)控手段、最嚴厲的懲戒措施，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準確、客觀和真實。

如何保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性？意見稿作了進一步規(guī)定。

在環(huán)保稅法明確納稅人對申報的真實性和完整性承擔責任的基礎(chǔ)上，意見稿對虛假申報、監(jiān)測設備和數(shù)據(jù)違規(guī)的具體情形進行了細化，并提出懲處措施，明確對于進行虛假納稅申報等行為，應稅固體廢物的排放量按照當期固體廢物的產(chǎn)生量計算；未按照國家規(guī)定安裝污染物自動監(jiān)測設備并聯(lián)網(wǎng)，污染物自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不符合國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范，或者擅自移動、改變、損毀污染物自動監(jiān)測設備的，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為，納稅人的當期應稅污染物的排放量按照排污系數(shù)、物料衡算方法以污染物產(chǎn)生量計算。

“這是一個顯著進步，用物料衡算來代替不真實的監(jiān)測數(shù)據(jù)?！睏畛急硎荆壳拔覈牧⒎ㄕ叱浞忠庾R到了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題并用細化的法律條文解決該問題，是值得欣慰的。但他也坦言，這是一個任重道遠的問題，需要時間，在經(jīng)歷過一個階段的法律和行政法規(guī)的執(zhí)行后，不斷發(fā)現(xiàn)問題，進而相應改進，一步一步踏踏實實解決問題。

為了更好地實現(xiàn)環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用，意見稿對環(huán)保稅的減免情形也作了補充細化，其中特別規(guī)定了，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場產(chǎn)生的畜禽養(yǎng)殖廢棄物在符合國家和地方環(huán)境保護標準的設施、場所貯存，并采取糞肥還田、制取沼氣等方式進行綜合利用和無害化處理的，免征環(huán)保稅。

“對環(huán)境無害的，反而采取積極措施治理的當然要減免。”在楊朝霞看來，這符合環(huán)保稅減少污染物排放、推進生態(tài)文明建設的開征目的。

“‘稅收’只是外衣，‘環(huán)?！攀莾?nèi)核。環(huán)保稅法在本質(zhì)上應屬于環(huán)境法，而非經(jīng)濟法的范疇?！睏畛几嬖V法治周末記者，環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用是要以嚴格的環(huán)境監(jiān)管作為前提和基礎(chǔ)的，否則是本末倒置，只有環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實，環(huán)保部門、稅務部門恪盡職守，用好現(xiàn)有的環(huán)境制度，才能有效發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用。

他還補充道，完善環(huán)保稅制度還應厘清排污權(quán)的有償取得和環(huán)保稅以及對環(huán)境損害賠償?shù)膿p害賠償三者之間的關(guān)系。